РАЗДЕЛ I
ВВЕДЕНИЕ В КУРС
"АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО"
Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
§1. Сущность и основные черты государственного управления, исполнительной деятельности
Система российского права состоит из отраслей, отличающихся друг от друга предметом (объектом) регулирования, под которым понимаются общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере жизнедеятельности общества.
Предметом (объектом) регулирования норм административного права в основном являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, организации и деятельности исполнительной власти. Следовательно, прежде чем рассматривать сущность административного права, необходимо обратиться к изучению предмета его регулирования государственного управления как разновидности социального управления.
Социальное, в том числе и государственное управление представляет собой организующую деятельность людей, которая осуществляется для достижения определенных целей. Управление предполагает наличие субъекта управления (тот, кто управляет), объекта управления (тот, кем управляют) и существование между ними прямой (дача команд, распоряжений) и обратной (информирование о выполнении или невыполнении команд субъекта управления) связи.
Субъект управления наделяется соответствующими полномочиями по осуществлению управления, властью, то есть обладает способностью подчинять своей воле поведение управляемых.
Социальное управление состоит из ряда функций, то есть направлений деятельности. Общими функциями управления являются:
5
Процесс управления осуществляется в определенной последовательности. Он носит циклический характер и состоит из ряда стадий. Основными стадиями управленческого цикла являются выработка и принятие решения, организация его исполнения, контроль1 за исполнением решения и подведение итогов.
Социальное управление в обществе подразделяется на два вида: государственное управление (управление делами государства) и негосударственное управление (управление делами частных организаций, общественных формирований и т.п.).
Государственное управление в широком смысле слова (управление делами государства) осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в следующих формах (видах) деятельности: законодательной, исполнительной и правосудия. Все эти формы деятельности направлены на осуществление единых целей и задач государства, но каждая из них обладает определенными особенностями, обусловленными разделением труда между органами государства.
Из вышесказанного видно, что государственное управление, исполнительная деятельность, в узком смысле слова, является одной из форм деятельности государства. Это управление характеризуется рядом черт:
6
Поскольку управление является одной из форм деятельности государства, то оно так же, как и другие формы государственной деятельности, носит государственно-властный характер.
Субъекты государственного управления, исполнительной деятельности наделены государственными властными полномочиями и выступают от имени государства.
Государственное управление это исполнительная деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе. Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления управления его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. В связи с этим указанная деятельность в литературе именуется исполнительно-распорядительной, административной1.
Как уже отмечалось, государственное управление обеспечивает непосредственную практическую организацию осуществления задач в различных сферах жизнедеятельности. Следовательно, государственное управление носит многоаспектный характер.
В процессе управления практически реализуются важнейшие функции государства, осуществляется руководство всеми общественными процессами в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах страны.
Характерной чертой государственного управления является разнообразие организационных форм его функционирования.
Управленческая деятельность реализуется посредством применения различных организационных форм, совокупность которых и
7
обеспечивает целенаправленное функционирование всего управленческого механизма.
Высокий уровень организационных форм управления обеспечивает решение задач сложной и тонкой сети новых организационных отношений, возникающих в связи с развитием рыночных отношений в нашем обществе.
Государственное управление практически реализуется через формы организационной деятельности: подбор и расстановка кадров, прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, работа с информацией, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др.
Характер задач, решаемых в процессе управления, обусловливает динамичность этой формы государственной деятельности.
Каждый этап развития нашего государства, как правило, сопровождается соответствующими изменениями в управленческой структуре, направленными на улучшение деятельности аппарата исполнительной власти. Динамичность управленческой деятельности обеспечивает оптимальное решение задач общества.
При этом государственное управление призвано служить интересам личности, общества и государства. Оно осуществляется на основе и во исполнение федеральных законов, законов субъектов федерации и иных актов представительной власти России, то есть государственное управление носит подзаконный характер.
Субъектами государственного управления являются государственные органы, органы местного самоуправления (муниципальные органы), а также общественные и иные негосударственные формирования, наделенные соответствующими полномочиями.
Представительные органы государственной власти принимают законы и иные акты, регулирующие общественные отношения в сфере управления, осуществляют контроль за проведением их в жизнь. Однако непосредственного оперативного управления они не осуществляют. Исключение составляет осуществление внутриорганизационных функций управления в аппаратах и службах органов законодательной власти.
Специальными органами, осуществляющими управленческую деятельность, являются органы исполнительной власти, государственного управления.
Именно они непосредственно решают вопросы общего управления, руководят сферами и отраслями, управляют государственными предприятиями, объединениями, учреждениями, организациями,
8
оказывают управленческое воздействие на негосударственные объекты.
Функции управления осуществляют также наряду со своей главной функцией - осуществлением правосудия - суды и судьи, то есть органы судебной власти. Они, например, рассматривают материалы, возникающие из административно-правовых отношений, руководят деятельностью судебных исполнителей, аппаратов судов и других судебных работников, то есть осуществляют внутреннее управление.
Органы прокуратуры наряду со своей основной функцией (осуществлением прокурорского надзора) также руководят деятельностью сотрудников прокуратуры, ее служб и аппаратов. Эта деятельность носит внутриорганизационный управленческий характер.
Внутриорганизационная управленческая деятельность судов и органов прокуратуры направлена на обеспечение успешного выполнения возложенных на них основных функций - осуществление правосудия и прокурорского надзора, то есть функций, для выполнения которых они образованы.
Функции управления осуществляют также местные (муниципальные) органы. Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктов являются выборные и другие органы местного самоуправления - собрание представителей (дума, муниципальный комитет), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста).
Выборный представительный орган местного самоуправления:
Глава местного самоуправления (глава администрации) непосредственно или через образуемые им органы местного самоуправления:
9
В предусмотренных законом случаях функции управленческого характера могут осуществлять общественные формирования, наделенные государственно-властными полномочиями.
Такими полномочиями наделены добровольные народные дружины по охране общественного порядка, товарищеские суды, служба частной охранной деятельности и др.
Так, лицо, совершившее противоправное посягательство на охраняемую собственность, может быть задержано частным охранником на месте правонарушения и должно быть незамедлительно передано в орган внутренних дел (милицию).
На частную детективную и охранную деятельность распространяются правила применения специальных средств. Охранники имеют право применять в установленных законом случаях огнестрельное оружие.
Законные требования и распоряжения народного дружинника, связанные с выполнением им обязанностей по обеспечению правопорядка, являются обязательными, носят государственно-властный характер.
Исходя из вышеизложенного, государственное управление (исполнительная деятельность) может быть определено как одна из форм деятельности уполномоченных на то субъектов, состоящая в практической организации осуществления его задач и функций, в непосредственном повседневном руководстве социально-политическими, социально-культурными отраслями, хозяйственной и межотраслевыми сферами деятельности на основе и во исполнение законов.
Современный этап развития нашего общества требует совершенствования и повышения уровня государственного управления. В законах и иных актах государственных органов представительной и исполнительной власти определены конкретные пути улучшения государственного управления.
К ним относятся:
10
11