4.2.Разработка и внедрение системы муниципального управления

Построение рациональной системы муниципального управления в первую очередь зависит от правильного распределения функций на разных уровнях управления.

Государство должно вместе с обществом инициировать развитие муниципального управления с учётом требований трёх революций: научно-технической, информационной, управленческой. В этой связи оно призвано сосредотачивать на верхнем этаже управления функции концептуального стратегического и информационно-аналитического управления, без которых сегодня невозможно выполнение его главной функции - обеспечение национальной безопасности своих граждан, достойного существования их в едином информационном, финансовом и рыночном пространстве.

Для того, чтобы выполнять эту главную функцию, государство призвано разгрузить центр управления от "рутинных операций", в максимальной степени делегировать природные и социальные ресурсы регионам, местным сообществам, которые кормят население и реализуют непосредственно жизненные силы проживающих там людей, живущих не только в государстве, в обществе в целом, а на территориях, где рождаются и умирают. Поэтому одним из кардинальных вопросов власти и управления является вопрос разделения властных функций и функций управления:

- что сосредоточено на верхнем этаже власти и управления;

- что делегировано субъектам Федерации (регионам);

- что является компетенцией местного уровня властных отношений и власти самих трудящихся местного самоуправления.

Вопрос этот чрезвычайно запутан и требует немедленного своевременного, а не вчерашнего решения. Вектором его

94

разрешения, разрядки сложившейся напряженности между центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями является неукоснительный принцип разделения полномочий, ресурсов, властных функций и ответственности, что должно получить закрепление в Конституции РФ. В ней должны быть четко сформулированы ответственность и основные функции центральной власти и управления перед обществом, перед гражданами: социальное государство гарантирует своим гражданам на основе имеющейся национальной ресурсной базы, промышленного и сельскохозяйственного производства минимальный

прожиточный уровень, наполнение потребительской корзины, достойный семейный и душевой доход. В этих целях государство развивает национальную экономику, осуществляет её реконструкцию на основе современных технологий с выявлением соответствующих приоритетов, использует

имеющийся национальный ресурс (в том числе природный, интеллектуальный) в интересах достижения страной

достойного места в мировом сообществе, осуществляя меры геополитической стратегии. Для этого необходимо:

- иметь современную армию на основе военной стратегии;

- проводить сильную внешнюю политику и соответствующую ей стратегию;

- развивать экономику, наукоёмкое производство, эффективную политику и в области науки, культуры, образования, что является частью стратегической линии государства в целом;

- в отношении субъектов Федерации и местных сообществ требовать реализации этих стратегий на их территориях, сосредотачивать в своих руках определенные ресурсы и полномочия, требовать разработки соответствующих стратегий и целевых программ на всех уровнях власти и управления, оставляя для их реализации полномочия и ресурсы.

Проводя жесткий государственный контроль за выполнением своих стратегий и соответствующих им политик на всех уровнях организации "центр - регион - местное сообщество", центр добивается осуществления генеральных целей общества. Это возможно при одном условии - достижении согласия всех

95

субъектов управления на основе долгосрочного договора, который затем закреплен нормами права. Причем этот договор заключается в процессе выработки всех стратегий (политик) центра, субъектов Федерации и местных сообществ, где координируются интересы центра и мест, устанавливается четкая ответственность всех субъектов власти и управления за исполнение своих функций в конституционном порядке.

Казалось бы, на первый взгляд, эти концептуальные принципы не имеют отношения к муниципальному управлению, однако это то глубочайшее заблуждение, в котором сегодня находятся наша власть и управление на всех уровнях, нарушая требования важнейшей закономерности современной эпохи - власть и управление на всех уровнях приобрели концептуальный и стратегический характер.

И только такой подход делают власть и управление антикризисными, перспективными, позволяющими учитывать долгосрочные интересы развития общества, а также ответственными перед обществом, которое в состоянии через свои гражданские институты осуществлять контроль за деятельностью органов государства в различных сферах.

Без решения этих вопросов невозможно добиться распределения функций власти и управления, координации разных усилий и достижения сбалансированного и устойчивого развития. Тогда становится понятным, что государственное управление на местном уровне сосредоточено не только на реализации государственных интересов, в русле которых находится максимальное развитие местных сообществ, интересы которых не противостоят национальным. Каждое местное сообщество отстаивает национальные интересы государства, согласовывая их с интересами каждого гражданина. В противном случае развал общества, дезорганизация его жизни, кризис власти и управления обеспечены.

Сложность вопроса в том, что государственный интерес выражается опосредованно политикой субъектов Федерации и не всегда достаточно представлен в концепциях и стратегиях на

96

этом уровне, что отрицательно сказывается на состоянии муниципального управления.

Это, в частности, обусловлено тем, что законодательное регулирование вопросов местного самоуправления во многом передано субъектам Федерации или находится в двойном ведении. Отсюда функции муниципального управления четко не определены до настоящего времени. Возникает много коллизий по вопросам собственности, налогов, финансов, природе - и землепользования, что снижает эффективность муниципального управления и делает местное сообщество заложником в одних случаях "политической игры" центра, а в других -некомпетентности или корыстолюбия государственных чиновников.

Как видно, вопрос о разделении функций власти и управления на разных уровнях организации общества преимущественно сводится к их рациональности и эффективности, является объектом муниципальной науки, которая пока только складывается и порой не отвечает властным требованиям современной жизни.

Базовыми понятиями муниципального управления являются: Управление + самоуправление + менеджмент.

Государственное управление в лице федеральных и региональных органов на местном уровне осуществляет ряд функций государственной политики в области финансов, налогообложения, землеустройства, занятости населения, охраны общественного порядка. Реализуя эти функции, государство обеспечивает государственные интересы, осуществляя жесткий контроль, оберегает общество от центробежных сил, проявлений местничества.

Поэтому государственная функция муниципального управления заключается в обеспечении национальных интересов, соблюдении общих правил, установленных законодательством для всех местных сообществ. В настоящее время вопрос этот и теоретически, и практически не отработан. Неясно, какие органы государственной власти, их структуру и штаты надо иметь на местах, а какие государственные полномочия и функции передать органам местной власти,

97

обеспечив и передачу материально - финансовых ресурсов. В этой связи муниципальное управление не может в полной мере реализовать возможности и силу государственного воздействия на целостное развитие местных сообществ. Поэтому формирование этой подсистемы муниципального управления, органов, структуры, штатов, четкого определения полномочий, функций является первостепенной задачей муниципальной науки, муниципального права, в частности.

Второй подсистемой в системе муниципального управления выступает муниципальный сектор, управление которым осуществляют местное сообщество и органы местного самоуправления.

В Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой в 1985 году и к сегодняшнему дню признанной большинством европейских государств, в статье 3 "Понятие местного самоуправления" записано:

1. Под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими в рамках закона, в пределах компетенции органов местного самоуправления и в интересах населения данной территории.

2. Это право осуществляется советами или собраниями выборщиков, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы и собрания выборщиков могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где она допускается по закону.

Значит, местное самоуправление представляет собой законодательно урегулированную форму ведения жителями сельских и городских поселений тех вопросов своей территориальной жизни, которые объединяют их в местное территориальное сообщество. Это есть явление демократии, форма народовластия, реализации прав и свобод человека и

98

гражданина, способ инициации и практического осуществления самодеятельности, творческой энергии и ответственности населения по месту жительства. С этих позиций местное самоуправление представляет систему субъект - субъектных отношений, когда субъект и управляемый объект сливаются: сами на сходе принимают решения и сами же эти решения выполняют. Подобное имеет место на сельских сходах о распределении пастбищ, организации выпаса домашних животных, строительстве или ремонте общественных зданий, прокладке коммуникаций и т.п.

Под местным самоуправлением также подразумеваются местные представительные органы (избираемые населением соответствующей территории, административно-территориальной единицы и принимающие решения по наиболее важным местным вопросам) и исполнительные во главе с мэром, главой муниципального образования или главой администрации местного сообщества для осуществления оперативного управления и исполнения ряда общегосударственных функций. В этом случае местное самоуправление принадлежит к управленческим явлениям, призванным направлять, организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность местного сообщества. Здесь чётко просматриваются субъект - объектные отношения, имеет место целенаправленное воздействие органов местной власти от лица и по поручению населения местного сообщества на управляемые объекты в целях упорядочения общественной жизни, целостного развития местного сообщества, создания благоприятных условий и обеспечения высокого уровня и качества жизни граждан за счёт местных ресурсов.

Если дополнительные ресурсы выделяет государство в виде дотаций, субсидий, то оно обязано проконтролировать правильность их использования. В этом случае самостоятельность местного самоуправления ограничивается.

Анализ мирового и отечественного опыта показывает, что в основу сущности модели местного самоуправления должны быть положены прежде всего выборность и ответственность органов местного самоуправления перед населением. Любой

99

чиновник местного самоуправления может привлекаться к ответственности и при отсутствии жалоб со стороны населения - на основе процедур, норм, с которыми население либо согласно, либо готово принять большинством для исполнения.

Обязательное наличие представительного органа власти предполагает принцип разделения властей и на этом уровне. Право и способность местных органов власти регулировать и управлять частью общественных дел в интересах населения в рамках закона и под свою ответственность, территориальная целостность, многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, материально-финансовая достаточность в части гарантированности минимальных социальных стандартов, соразмерность полномочий местного самоуправления ресурсами составляют совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных принципов, которые могут быть представлены для наглядности в виде определённой модели. Сравнивая меру реализации этих принципов с требованиями Европейской хартии о местном самоуправлении в том или ином муниципальном образовании, можно говорить о степени демократизации местного управления, его влияния на демократические процессы в стране в целом (рис. 4.).

Вместе с тем, развивая, конкретизируя основные положения сущностной модели местного самоуправления, представляется важным осмысление опыта в функциональном отношении, когда выявляются основные полномочия и функции местного самоуправления, определяется компетенция их органов.

Взаимодействие между собранием представителей и администрацией местного сообщества хорошо видно на рис. 5.

100

Рис. 4. Сущностная модель местного самоуправления
Рис. 4. Сущностная модель местного самоуправления

101

Рис.5. Взаимодействие между собранием представителей администрацией города (района)
Рис.5. Взаимодействие между собранием представителей администрацией города (района)

102

В целом органы местного самоуправления помогают эффективной деятельности государства. При всей своей самостоятельности оно не выходит из сферы влияния государства, а представляет специфическую подсистему государственного управления, суть которой определяется, её субъектом - населением территорий. Эта подсистема функционирует строго в рамках конституционного правового пространства и максимально реализует свои финансовые возможности, в том числе средств населения.

Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе управления, теми задачами и целями, к достижению которых направлена его деятельность. Можно выделить следующие основные функции:

1) Решение вопросов местного значения;

2) Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

3) Обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

4) Удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) Охрана общественного порядка

6) Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами.

Некоторые из перечисленных функций находятся в совместном ведении нижнего (муниципального) и следующего уровней управления. К их числу, прежде всего, относятся функции, имеющие межпоселенческое значение, например снабжение теплом, водой, газом, электроэнергией, частично образованием, здравоохранением и др.

Особый элемент муниципального управления -муниципальный менеджмент. Это такой тип профессиональной деятельности, объектом которого являются социально-экономические отношения местного сообщества, а методом их реализации - корпоративный тип экономики.

103

Цель муниципального менеджмента - налаживание партнёрских отношений между органами местного самоуправления, населением и частным капиталом; организация защиты социально-экономических интересов жителей муниципальных образований, привлечение самих граждан к финансированию программ своей территории, эффективному использованию местных ресурсов и формированию местной социально-экономической инфраструктуры, её развитию в инновационном режиме.

Территории должны использовать своё конституционное право на возрождение местного самоуправления как ключевого средства в формировании полноценной среды обитания. Через организацию современного муниципального менеджмента возможно создание и разумное использование ресурсной базы, других механизмов развития территорий, более справедливое владение муниципальной собственностью, прямое участие каждого жителя в формировании благоприятного социального пространства. Решение этих задач приближает нас к выявлению ресурсного обеспечения местного самоуправления, определению стратегии и приоритетов, что, в свою очередь, даёт основание для более обстоятельного изучения механизма его правового регулирования. Вне системного анализа организации местного управления трудно, на наш взгляд, понять и нормотворческий процесс, идущий снизу- от субъектов Федерации, органов местного самоуправления. А без этой обратной связи нет эффективных правовых основ местного самоуправления. Принятие закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" ещё не означает их реального создания.

Мировой опыт корпоративного общественного развития показывает, что главным в избавлении развитых стран от бедности стало не само по себе процветание капитализма, а изменения в сознании миллионов политиков, инженеров, юристов, педагогов, прежде всего - менеджеров. Ведь, подчеркнём ещё раз, именно знание, умение, желание и возможности специалистов, а также избранных и назначенных руководителей эффективно осуществлять менеджмент,

104

определяют темпы социально-экономического развития территории и регионов, оптимальное использование всех видов ресурсов. Для того, чтобы изменить темпы общественного развития, социально-экономическое состояние территорий, муниципальных образований и регионов (субъектов РФ), следует привести уровень компетентности менеджеров в соответствие с высоким уровнем качества жизни населения.

Проведённый Стенфордским университетом США и экспертами ЕЭС анализ показал, что разница в эффективности экономики, в качестве жизни населения США и Западной Европы не связана с фондовооружённостью. При равных основных фондах производительность труда существенно различается. Базовый фактор в развитии экономики страны -норма "накопления мозгов", темпы современного образования людей, обладающих творческим воображением, теоретическим и аналитическим мастерством. Сегодня в развитых странах работник, обладающий знаниями, способный к интеллектуальному труду - это результат очень высоких инвестиций.

Каждый муниципальный менеджер независимо от того, какое место он занимает в иерархии исполнительной власти и какие цели перед ним поставлены, рассматривается как руководитель конкретного участка. Он имеет собственное представление об идеальной организации работы. Каждый из них нанят по контракту, согласно которому он имеет права и обязанности, несёт ответственность за результаты работы.

Организация социально-экономического развития местного сообщества как корпорации определяет принципиально новую схему управления "население - акционеры - совет -менеджмент", являющуюся зеркальным отражением системы "население - избиратели - представительная власть -администрация", реализованной в сфере политического управления, главная цель которой - создание ясно очерченной и эффективной системы контроля (отчётности и подотчётности).

Хозяйствующие субъекты различных форм собственности, преследующие получение прибыли, объединённые в коммерческий сектор местного сообщества, составляют

105

следующую подсистему муниципального управления. Воздействие этого сектора на целостное развитие территории зависит от активности малого предпринимательства и бизнеса, поддержки домашних хозяйств. Преследуя частные интересы, работодатели, используя местные ресурсы, создают новые рабочие места, существенно пополняют местный бюджет, производят товары и услуги на местные рынки. Важнейшей функцией муниципального управления является поддержка малого предпринимательства и бизнеса, его цивилизованное развитие не в ущерб населению, местному сообществу.

Ещё одной подсистемой муниципального управления являются неправительственные организации, общественные объединения, некоммерческие организации, осуществляющие благотворительную деятельность и не преследующие получение прибыли. Зарубежный опыт показывает, что в системе муниципального управления некоммерческий (общественный) сектор занимает всё большее место, выполняя общественные работы, организуя жизнь местного сообщества на основе сопереживания и сострадания к людям, особенно наиболее социально незащищённым слоям населения, ущербным и неполным семьям, больным" беспризорным детям, людям с неустроенной судьбой.

Следует подчеркнуть, что стратегические ориентиры, разработанные сегодня в целом ряде муниципальных образований, позволяют чётко определить генеральную цель их развития, выделить ресурсы по её достижению, на разных этапах грамотно осуществлять организационно-управленческие воздействия. Стратегии "нижнего уровня" управления должны быть дополнены стратегией центра в отношении развития и укрепления периферии, без которой прочного развития общества быть не может.

Стратегическая ошибка сегодняшней власти состоит в том, что, переместив всю тяжесть организации общественной жизни с трудовых коллективов (отраслевой принцип) на местные сообщества (территориальный принцип) и не предоставив в их распоряжение ресурсы и властные полномочия для решения принципиальных вопросов жизнеустройства населения прежде

106

всего возможностей владения, пользования и распоряжения собственностью, средствами производства, накопления ресурсов для модернизации производства, государство повторяет ту же ошибку, когда принципиальные вопросы социальной организации общественной жизни решаются на декларированной основе, без их достаточной научной проработки и обоснованности.

107