7.6. Доходы местных бюджетов

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности территориальных бюджетов, их государственной финансовой поддержки, территориального формирования источников их доходов. Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Термин " собственные или закрепленные доходы " в наиболее прямом смысле означает, что эти средства принадлежат субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердой фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.

Основу собственных доходов составляют местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в местные бюджеты в твёрдой доле на постоянной основе.

157

Термин "регулирование бюджетов" широко применяется в литературе о территориальных бюджетах и практике бюджетной работы. Государство предоставляет территориальным органам власти сверх имеющихся в их распоряжении собственных доходов финансовые ресурсы, необходимые для выполнения возложенных на них функций. Таким образом государство регулирует все бюджеты, балансирует их доходы и расходы.

Термин " регулирующие расходы" означает и охватывает всю совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. К регулируемым доходам относятся все финансовые ресурсы, используемые для этих целей, т.е. процентные отчисления от федеральных и региональных налогов, дотации, субвенции, средства, полученные из вышестоящих бюджетов по взаимным расчётам. Таким образом, это - средства, переданные вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона, постановления, решения, распоряжения). Передача средств производится либо заблаговременно, т.е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.

Общую схему регулирующих доходов местных бюджетов можно представить в следующем виде (рис. 11).

158

Рис. 11. Схема регулирующих доходов местных бюджетов.
Рис. 11. Схема регулирующих доходов местных бюджетов.

Используемый метод регулирования местных бюджетов имеет недостатки, которые выявляются при рассмотрении основных источников доходов.

Основная проблема, с которой сегодня сталкиваются руководители муниципальных образований, - это постоянная нехватка средств не только на развитие, но и на текущие нужды, причём это не является особенностью России, а присуще всем странам. В связи с этим попробуем найти ответ на этот сложнейший вопрос.

159

Для этого необходимо выделить основные источники доходов, которыми располагают органы местного самоуправления.

Ими являются:

  1. Налоги.
  2. Неналоговые поступления.
  3. Доходы от собственной хозяйственной деятельности.
  4. Муниципальный кредит.

Первые две группы источников доходов - в той или иной степени средства, которые государство собирает с населения и предприятий. Третья и четвёртая группы напрямую зависят от ресурсов, имеющихся у муниципального образования, и способности муниципальных служб грамотно и рачительно ими распорядиться. Все четыре источника дохода зависят также от законодательства, поскольку именно им определяется правоспособность органов местного самоуправления.

Состояние городских финансов определяется следующими факторами:

  1. Состоянием хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования.
  2. Ресурсами, расположенными на территории муниципального образования.
  3. Объём прав и полномочий, предоставленных органам местного самоуправления государством.
  4. Профессионализмом самих муниципальных служащих.
  5. Теперь последовательно раскроем перечисленные виды источников доходов местного бюджета.
  6. Налоги. Для большинства стран мира налоги - основной источник дохода. По своей природе это платежи, обладающие следующим

свойствами:

160

Налогообразующими факторами являются:

Традиционно выделяют следующие виды налогов:

Поскольку в экономической литературе достаточно полно раскрывается сущность самих налогов, нет необходимости подробно излагать специфику каждого из видов налогов. Поэтому рассмотрим роль налогов в осуществлении органами местного самоуправления своих полномочий. В связи с этим особенно важно отметить, что по природе налоги как инструмент реализации хозяйственной политики играют двоякую роль, выступая, с одной стороны, как источник дохода, а с другой - как мощный регулятор хозяйственных и общественных отношений. Другими словами, изменение ставки налогообложения может стимулировать или, наоборот, тормозить процессы, происходящие в обществе. Так, например, опыт введения налога на местную символику показал, что для городов, которые уже известны как туристические центры, он источник дохода для пополнения бюджета, а для городов, в которых программы развития туризма только ещё начинают осуществляться, он крайне нежелателен, поскольку они заинтересованы в наиболее широкой рекламе. Налоги позволяют также систематизировать и регламентировать определённые виды деятельности. Поэтому принципиально важно не только то, какие объёмы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и то, какова способность органов местного самоуправления влиять на формирование налоговой базы, это вызывает необходимость проанализировать существующие системы налогообложения с точки зрения разграничения доходов между уровнями власти в государстве.

161

Независимо от способов разграничения налоговых поступлений между уровнями власти есть общие принципы построения систем налогообложения, которые позволяют выделить три основные системы:

Первая система предполагает установление единых для всего государства видов налогов и распределение их долями между различными уровнями власти. Эта система представлена на рис. 12:

Рис. 12 Схема налоговых поступлений.
Рис. 12 Схема налоговых поступлений.

Подобная система применяется сегодня в нашей стране и обладает рядом существенных недостатков:

1. Прежде всего, она предусматривает наличие регулирования бюджетов на всех уровнях.

2. На данной схеме отчётливо видно, что наиболее простой способ увеличения собственных доходов - перераспределение источников доходов между уровнями власти, что, в свою очередь, неизбежно приводит к конфликтам между органами местного самоуправления и

162

органами государственной власти в процессе формирования и исполнения бюджета.

3. При подобной системе исчезают всякие стимулы для развития и совершенствования налогооблагаемой базы, поскольку инициатива наказывается регулированием бюджета.

4. Данная схема не позволяет осуществлять долгосрочное планирование доходных источников.

Не улучшают данную систему и попытки её совершенствования региональными и местными надбавками, поскольку все вышеперечисленные недостатки при этом сохраняются. Несколько модифицирует первую систему разграничение доходов между органами власти через различную конструкцию налогов. В данном случае и государство, и местное самоуправление вводят одни и те же виды налогов, но принципы начисления и сбора могут быть различными.

Наиболее распространена в странах с развитым местным самоуправлением система, предполагающая разграничение источников доходов.

Данная система предусматривает, что основная масса налогов закрепляется за органами местного самоуправления по видовому признаку и на достаточно длительный срок. При подобном подходе недостатки предыдущей системы устраняются, однако возникает другая проблема. Необходимо остановиться на ней, поскольку и Конституция Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает переход к этой системе.

Прежде всего достаточно сложным оказывается механизм разграничения источников доходов по видовому признаку. Проблема состоит в том, что эффективность работы данной системы налогообложения напрямую зависит от того, какие виды налогов будут закреплены за определёнными уровнями власти. Какие же принципы должны лечь в основу закрепления источников доходов за уровнями власти?

Целесообразно при закреплении источников доходов за уровнями власти учитывать следующие соображения:

163

1. Желательно соответствие видов источников доходов предметам ведения органов местного самоуправления. Другими словами, органы местного самоуправления наиболее эффективно могут осуществлять налогооблажение в тех сферах, где именно они определяют политику. Так, например, в большинстве стран земельный налог отнесён к источникам доходов местных властей, поскольку только они могут тщательно проанализировать состояние земельных отношений, режимы использования земельных ресурсов, определить порядок землепользования, наладить эффективный учёт и контроль земельных ресурсов.

2. Поскольку право на местное самоуправление выступает не как право личности, а как коллективное право, то за органами местного самоуправления должны закрепляться прежде всего налоги, связанные с регулированием общественно значимой деятельности для населения муниципального образования. Так, налоги, ограничивающие право на осуществление каких-либо конкретных видов деятельности, также должны быть отнесены к компетенции органов местного самоуправления. Примером может служить налог с владельцев транспортных средств. В тоже время исходя из изложенного выше принципа для регулирования лучше использовать личные налоги, которые взимаются государством с граждан. Так, в большинстве стран мира регулирующим является подоходный налог.

Не менее важной при применении второй системы налогообложения является проблема поиска механизмов выравнивания, которая обострилась в настоящее время в нашей стране после принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку, с одной стороны, резко выросло число субъектов бюджетного регулирования, с другой стороны, все муниципальные образования стали в области формирования бюджета равноправными.

Особенно остро эта проблема встает в нашей стране с огромной территорией и различиями в условиях и уровнях

164

жизни населения. Федеральный закон предусматривает два механизма выравнивания:

1. По государственным гарантиям, предусмотренным Конституцией Российской Федерации, предполагается осуществлять выравнивание шести важнейших показателей уровня жизни на основе минимальных государственных социальных стандартов (образовательный, бесплатного медицинского обслуживания, жилищный, бесплатной юридической помощи, экологический, социального обеспечения по старости и нетрудоспособности). Под минимальным государственным стандартом в данном случае понимается перечень минимальных услуг, оказываемых государством населению. Минимальные государственные стандарты обеспечиваются федеральным и региональными бюджетами.

2. По нормативам минимальной бюджетной обеспеченности рассчитываются минимальные бюджеты, и в данной сфере решающей оказывается роль не федеральных, а региональных властей.

Завершая разговор о видах налоговых систем, необходимо еще раз отметить, что ни одна из приведенных выше систем в чистом виде, как правило, не применяется, а берегся лишь за основу.

Неналоговые поступления. Как уже отмечалось в предыдущей главе, налоги составляют основу большинства бюджетов местных самоуправлений, однако немалую роль в формировании местных бюджетов играют и неналоговые поступления, к которым относят все поступления, которые органы местного самоуправления получают из иных источников. Вопрос об отнесении тех или иных групп доходов к налогам и неналоговым поступлениям весьма спорный, по, как правило, неналоговые поступления обладают некоторыми характерными признаками, отличающими их от налогов. В большинстве случаев они устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и носят локальным характер по конструкции и содержанию.

К неналоговым поступлениям обычно относят следующие источники дохода:

165

Наиболее важными и сложными из перечисленных источников доходов являются городская и земельная ренты. В отличие от аренды, которая предполагает получение доходов от муниципальной собственности, городская и земельная ренты взимаются со всех форм собственности за то. что собственник пользуется общими для жителей данного муниципального образования условиями. Поскольку отдельные виды налогов не могут охватить весь спектр условии жизни и производства, которые создаются для собственников на территории муниципального образования, постольку земельная и городская ренты как бы аккумулируют в себе плату за условия в целом. Так, вряд ли возможно и целесообразно вводить налог на политическую стабильность или на комфортную психологическую среду. Поскольку население, проживающее на территории, в разной степени использует те условия, которые создаются совместно всем населением, постольку сама рента носит характер дифференцированный и как правило для ее исчисления избирается наиболее простой и надежный способ обложения - взимание платы за собственность. Рентные платежи, кроме всего прочего .выполняют еще одну важную функцию - регулируют вопросы использования собственности. К примеру, завышенная рента ведет к сворачиванию производства, заниженная рента - к спекуляциям недвижимостью и землей и нерациональному ее использованию. Городская и земельная ренты активно применяются во многих странах мира и являются достаточно весомой добавкой к бюджетам муниципальных образований. В нашей стране они, к сожалению, не применяются в связи с тем, что местные органы власти пока лишены права самостоятельно устанавливать виды налогов.

166

Не менее проблематичным в нашей стране является применение и такого источника поступлений в бюджет, как штрафы, поскольку установлением видов штрафов и их размеров занимаются органы государственной власти. Подобная практика приводит к тому, что штрафы (особенно взимаемые с граждан) практически не применяются, поскольку исчезает заинтересованность в них органов местного самоуправления. К тому же государственная власть настолько неповоротлива и инертна, что не может реагировать на быстро меняющиеся условия жизни.

Применение санкционных мер крайне необходимо для деятельности органов местного самоуправления не только как источник дохода, но и как механизм реализации властных полномочий. Особенно велика роль санкций для обеспечения обязательности исполнения решений органов местного самоуправления. Так, сколь бы суровым п продуманным ни было решение о введении различных общеобязательных правил, принимаемых органами местного самоуправления, они не будут действовать без механизма принуждения в виде санкций за неисполнение.

Другим достаточно распространенным видом неналоговых поступлений являются тарифные платежи за услуги муниципальных предприятий. Этот вид поступлений достаточно хорошо известен и представляет собой систему расчетов между производителем услуг и их потребителем. Тарифы на услуги утверждаются органами местного самоуправления.

К этой же группе источников доходов относятся и сборы, которые также являются платой за услуги, оказываемые органами местного самоуправления.

Муниципальный кредит. Вопрос об использовании кредитных ресурсов для развития муниципальных образований достаточно новый для современных хозяйственных отношений, однако, как и многие новации, вводимые в нашем государстве, является "хорошо забытым старым". Достаточно подробно данный вопрос рассмотрен и трудах Л. А. Велихова и А. В. Чаянова.

167

Характеризуя природу и происхождение муниципального кредита, прежде всего необходимо отметить, что кредитные ресурсы всегда носят возвратный характер и, следовательно, должны использоваться лишь на развитие муниципального образования. В связи с этим, говоря о муниципальном кредите, Велихов выделяет следующую обязательную закономерность: "Обыкновенные расходы коммуны должны быть покрываемы обыкновенными ее доходами... чрезвычайные расходы коммун должны быть покрываемы за счет их чрезвычайных доходов". В данном случае под обыкновенными расходами и доходами понимаются текущие расходы, покрываемые из постоянных (закрепленных) доходов. Под чрезвычайными расходами понимаются расходы, которые не являются постоянными. Поэтому для покрытия этих расходов используются различные источники доходов, которые можно назвать экстраординарными:

  1. Отчуждение имущества.
  2. Заблаговременное накопление фондов.
  3. Субсидии государства.
  4. Заем, или кредит.

Рассматривая выгоду от применения этих четырех возможных источников средств для развития муниципального образования, заметим следующее:

168

случае происходит "омертвление капитала", что также вряд ли целесообразно;

В связи с этим особую важность для развития городов имеют заемные средства - муниципальный кредит. Источниками муниципального кредита могут выступать:

Попробуем рассмотреть особенности кредитования из первых трех источников и сравнить их (табл. 7.4).

Таблица показывает, каким образом могут сопрягаться интересы органон местного самоуправления и кредиторов.

Наиболее важная форма муниципального кредита - взаимный кредит, который подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач. Л. А. Велихов выделяет четыре формы взаимного кредитования:

  1. Посредничество при отыскании нужных кредитов.
  2. Создание учреждений, которые осуществляют взаиморасчеты между муниципальными образованиями без денег.
  3. Муниципальные банки, и которых ответственность ограничена долей участия каждого муниципального образования.
  4. Муниципальные банки взаимного кредита с солидарной ответственностью.

Применение той или иной формы взаимного кредита зависит от ряда условий и прежде всего от величины самого муниципального образования и его финансово-экономической мощности. Так, для городских органов местного самоуправления кредитная кооперация может осуществляться в рамках одного муниципального образования и выступать как

169

взаимное кредитование производственной деятельности муниципальных предприятий через организацию муниципальных банков. Причем в ряде муниципальных образований уже сегодня формируются финансово-промышленные группы, где взаимное кредитование очень гибко учитывает псе четыре формы взаимного кредитования. В данном случае орган местного самоуправления лишь участвует в организации кредитной кооперации, оставляя осуществление самих операций и ответственность по ним за муниципальными предприятиями.

Таблица 7.4

Особенности кредитования из трех источников

Объекты сравнения Население Государство Частные кредитные учреждения
Источники Средств Сбережения населения Государственные бюджетные ресурсы Средства частных кредитных учреждении
Возможные ограничения по кредиту Наличие средств у населения Наличие бюджетных ресурсов, правовые ограничения в отношении использования ресурсов, возможность возникновения зависимости от органа государственной власти, выдавшего кредит Достаточно высокий ссудный процент, возможность коррупции и дополнительных обязательств по кредиту
Формы кредита Долгосрочный облигационный заем Средне- или краткосрочный кредит Краткосрочный кредит

Для экономически слабых муниципальных образований способ взаимного кредита перемещается на уровень отношений между муниципальными образованиями и выступает как форма

170

объединения гарантий для получения наиболее дешевого и крупного займа, для которого требуются солидные гарантии. С другой стороны, непосредственно хозяйственной деятельностью занимаются не муниципальные предприятия, а община. В этом случае субъектами кредитной кооперации могут выступать и сами органы местного самоуправления.

И в первом и тем более во втором случае важно соблюдать ряд принципов:

  1. круговая ответственность всех членов товарищества всем своим имуществом по долгам товарищества (или солидарная ответственность);
  2. производительное назначение ссуд;
  3. малый район деятельности товарищества;
  4. выдача ссуд только членам товарищества.

Применение данных принципов дает возможность мелким муниципальным образованиям участвовать в более выгодных формах кредитования и быть конкурентами крупным муниципальным образованиям.

171