3.2 Административно-территориальное устройство и муниципальные образования
Если государственно-территориальным устройством мы назвали разделения территории федерального государства на субъекты федерации, то процесс дифференциации, разделения территорий субъектов Федерации на нижестоящие таксономические единицы в этих условиях можно именовать административно-территориальным.
Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти и управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория субъектов Федерации.
Вопросы административно-территориального устройства страны относились к компетенции центральных органов государственной власти и в последний советский период регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года. Сегодня решение этих вопросов относится к ведению субъектов РФ. Следует подчеркнуть, что проблемы, связанные с территориальными основами местного
68
самоуправления, вызывают наиболее острые дискуссии. Это связано с целым рядом причин.
Государственная власть на местах организуется в соответствии с административно-территориальным делением, которое имеет несколько иерархических территориальных уровней, что предопределяет соподчиненность в построении единой центральной системы государственных органов. Однако в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства страны и не представляется возможным определять те территориальные уровни, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления (параллелизма здесь не должно быть).
Местное самоуправление - это специфический уровень власти, особая форма ее существования, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия органов самоуправления, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления тоже функционируют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления.
В свое время, определяя территориальную основу местного государственного управления и самоуправления, законодатели исходили из существовавшего многоуровневого административно-территориального деления. Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) и закон РСФСР о местном самоуправлении (1991 г.), определяя территориальные основы местного самоуправления, также исходили из сложившегося административно-территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок, район, город (район в городе). Закон допускал также возможность выделения и других уровней местного самоуправления с учетом местных условий и национальных особенностей. В Российском законе о местном самоуправлении (1991 г.) отсутствовало понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления. В
69
ст. 2 указанного закона содержался исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в которых должны были действовать органы местного самоуправления: районы, города, районы в городах, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты. Закон не допускал возможности осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях. Таким образом, принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были перенесены на систему местного самоуправления.
По новому подошли законодатели к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления, начиная с октября 1993 г., когда были изданы Указы Президента Российской Федерации о реформировании системы местного самоуправления, принята Конституция РФ и издан Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.).
В Положении об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента России от 26 октября 1993 г., впервые в отечественной теории и практике нашел свое отражение так называемый "поселенческий" принцип территориальной организации местного самоуправления. Согласно этому принципу территориальной основой местного самоуправления прежде всего выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения. Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений.
Конституция РФ при решении вопроса о том, на каких территориях население обладает конституционным правом на осуществление местного самоуправления, не дает однозначного, четкого ответа. Согласно ст. 131 Конституции РФ "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций". Конституция страны, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию
70
местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она и не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления. С принятием Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление обособилось от административно-территориального устройства.
В юридическую практику федеральный закон вслед за Гражданским Кодексом РФ (часть первая) ввел новое понятие "муниципальное образование" (часть первая Гражданского кодекса вступила в силу 1 января 1995 г., а дата вступления в силу Федерального закона о самоуправлении - 1 сентября 1995 г.).
В глоссарии федерального закона указывается: "муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления". Муниципальное образование составляет тем самым всю совокупность признаков ячейки местного самоуправления. Прежде всего в этом понятии можно выделить две составные части.
Во-первых, установление исчерпывающего перечня квалификационных признаков муниципального проявления: а) населенность соответствующей территории; б) осуществление населением этой территории местного самоуправления в формах, предусматривающих наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления.
Во-вторых, изложение открытого перечня субъектов местного самоуправления, в качестве которых выступают: а) городское поселение; б) сельское поселение; в) совокупность поселений, объединенных общей территорией; г) часть поселения; д) иная населенная территория.
71
Вопрос отнесения отдельных поселений и территорий к муниципальным образованиям конкретизируется в п.1 ст. 12 федерального закона, где указывается, что города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и другие территории могут быть муниципальными образованиями.
Но этот перечень неисчерпывающий, поскольку "другие территории" в качестве муниципальных образований устанавливаются и конкретизируются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических, национальных и иных местных традиций. Тем самым в пространственном аспекте местное самоуправление организуется на основе как поселенческого, так и территориального принципа. И все-таки крен взят в сторону усиления поселенческого начала. Согласно п.1 ст. 12 федерального закона о местном самоуправлении население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
Из изложенного следует, что понятие муниципального образования необходимо рассматривать как объемлющее, соединяющее в себе и понятие территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, и понятие населения, осуществляющего местное самоуправление на этой территории.
В целом местное самоуправление в Российской Федерации характеризуется своей массовостью, охватом всей системы населенных мест страны со всей их спецификой и многообразием, традициями и местными особенностями. До 1993 года в Российской Федерации действовало 29445 органов местной государственной власти. В настоящее время на территории России 13669 муниципальных образований. Каждому из них предоставляются свои возможности в организации народовластия на местах. Они образуют своеобразный каркас, на который нанизываются права, полномочия, собственность, финансы и т.п.
Кроме того, на территории муниципальных образований быстро складывается относительно новая территориальная общность населения, которая представлена микрорайонами в
72
крупных городах, жилищными комплексами, а также небольшими поселками и сельскими населенными пунктами, где осуществляется территориальное общественное самоуправление (ТОС). Предлагаются различные названия этого низового уровня местного самоуправления: комитеты общественного самоуправления, соседские сообщества, жилищные товарищества, сельская община и т.п. Названия в существенной степени отражают круг деятельности этого уровня самоуправления, который должен принять на себя значительную долю повседневных забот людей (благоустройство, общественный порядок и т.п.).
Каждое муниципальное образование, имеющее свое официальное наименование, население и территорию, представляет собой юридическую реальность. В ст. 124 Гражданского кодекса муниципальные образования рассматриваются как субъекты гражданского права, к которым применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Наименования многих муниципальных образований имеют древние корни. Изменение названия возможны в двух случаях. Во-первых, в случае изменения границ муниципального образования или слияния двух или нескольких муниципальных образований. В последнем случае новое муниципальное образование может именоваться по названию крупнейшего из прежних территориальных общностей, либо получить новое название. Во-вторых, в случае простого изменения названия, если это, например, омоним, порождающий путаницу, или унизительное название. Процедура изменения названия проводится в соответствии с уставом муниципального образования, законами субъекта РФ, с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.
Каждый объект местного самоуправления включает население, численность которого различна. Она устанавливается путем периодически проводимой его переписи (последняя датируется 2003 годом) на всей территории страны. Официальное число жителей имеет большое значение, в том числе и для местного сообщества, ибо оно необходимо: а) для
73
установления объема определенных субсидий и налоговых выплат в бюджет муниципального образования со стороны государства; б) для установления правил, регулирующих выборы и касающихся состава органов самоуправления, поскольку эти правила могут в детальных вопросах меняться в соответствии с численностью жителей. Важными признаками муниципального образования являются социально-демографические взаимодействия, то есть соседские отношения, общие правила и нормы поведения, общность ценностей, чувство принадлежности, сопричастности к событиям в местном сообществе и т.п.
Каждое муниципальное образование наделяется соответствующей территорией в определенных границах, на которую распространяется юрисдикция органов местного самоуправления.
Мировая и отечественная практика свидетельствует о том, что местное самоуправление осуществляется как в рамках небольших территориальных единиц, так и в границах достаточно крупных по своим размерам территорий. Территория является совокупным ресурсом, материальной базой отдельных видов деятельности, решающим условием жизнедеятельности как отдельного человека, так и всего населения муниципального образования. В состав муниципального образования входят все земли в его границах, независимо от форм собственности и целевого назначения. Территорию муниципального образования образуют земли, находящиеся в муниципальной, государственной, частной и других формах собственности. По своему целевому назначению земли, входящие в состав территории муниципального образования, подразделяются на следующие виды: а) земли городских и сельских поселений; б) прилегающие к ним земли общего пользования; в) земли сельскохозяйственного назначения; г) земли рекреационного назначения; д) земли, занятые лесами; е) земли, необходимые для развития поселений и т.д.
Особо следует выделить две проблемы. Сразу после Октябрьской революции вся земля, находящаяся под
74
городскими застройками, была изъята из частной собственности, национализирована и передана в пользование городов. Земли, распложенные вне селитебной черты, в большинстве своем были изъяты и отданы сельскохозяйственным, лесохозяйственным, земле-
устроительным и иным органам и предприятиям. В результате начался процесс обезземеливания городов. Многие города и особенно поселки оставались без своей земли. Появились безземельные города и поселки. Сейчас идет мучительный процесс территориального переустройства муниципальных образований. Другая проблема связана с тем, что в РФ отсутствует общепринятый в мировой градостроительной практике закон о зонировании, то есть законодательное регулирование использования городских и пригородных земель. Он позволяет обществу следить за размещением производственных и инфраструктурных сооружений, соблюдением градостроительных стандартов и ограничений на характер застройки.
Для ведомственно-административной системы не нужен был подобный закон, а приоритет индустриального развития городов привел к разбуханию промышленных зон (в некоторых уральских городах они занимают до 50% городской территории), изъятию многих лучших участков, размещению опасных производств (химических, металлургических) в жилых районах, резкому ограничению площадей под жилищно-гражданское строительство, непомерной плотности жилых строений и многим другим негативным явлениям.
Границы любых муниципальных образований несут на себе управляющие, регулирующие и организующие функции. Они фиксируют пространственные параметры действия органов самоуправления, отражают местные особенности производства и жизни населения. В силу этого границы выступают как основные элементы территориально-экономической структуры муниципального образования.
Конкретное начертание современных и будущих границ, масштабы и пространственно-временные размеры муниципального образования как целостного территориального
75
социально-экономического комплекса, как объекта градостроительной деятельности, как совокупности местных сообществ зависят от целей, объема и набора функции, которые следует регулировать, а также совокупности исторических, природных, демографических, социально-экономических, политических и иных условии и факторов.
Вопрос о границах территорий местного самоуправления имеет два основных аспекта: а) защита сложившихся установленных границ и б) установление новых, ранее не существовавших. Понятно, что установление новых границ требует разработки определённых критериев и изменение административно-территориального деления, чему препятствуют существующие территориальные организации общества, системный кризис, поразивший нашу страну, неопределённость нормы Конституции России в отношении границы между государственной властью субъекта РФ и местным самоуправлением, а также то, что решение вопросов административно-территориального деления находится в исключительной компетенции государственных органов власти субъектов РФ. К этому следует добавить, что Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 1 ст. 13) определил: "Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании , объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учётом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В п. 2 этой же статьи на субъекты РФ возложена обязанность принятия законов, устанавливающих гарантии учёта мнений населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Так как методика установления границ территорий местных сообществ у нас слабо разработана, следует определить основные принципы установления границ муниципальных образований.
76
Исходя из современных отечественных и зарубежных научных представлений об эволюции населённых пункте, других муниципальных образований территориальные размеры (площадь, масштабы, внешние границы) поселений, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, могут рассматриваться в терминах "пространство-время-потребности человека". В границах территориальной общности должен найти своё завершение ежесуточный социально-воспроизводственный цикл человека: жильё-труд-обслуживание(услуга)-отдых. Исходя из этой методологической посылки, территориальные размеры (например, города) должны быть способными удовлетворить многочисленные и постоянно растущие ежедневные (ежесуточные) и отчасти еженедельные потребности человека на всех этапах его жизни с минимальными потерями времени в соответствии со сложившимися уровнями производства, транспорта, этнодемографическими традициями, культурными ценностями и т.п. Именно город в его сложившихся границах представляет собой определённую целостность с точки зрения среды жизнедеятельности, саморегулирования, управления и контроля. Как раз отсюда берут своё начало и здесь взаимодействуют, координируются, связываются, переплетаются и нередко заканчиваются все нити бесконечных потребностей человека. Так как вопросы жилья, быта, отдыха и во многом работы -вопросы сугубо индивидуальные и зависят от психологических особенностей человека, его культурного уровня, благосостояния и т.п., то объединение, интеграция людей в местном территориальном сообществе с целью производства, потребления или передачи происходит на добровольной, сознательной основе с учётом представлений, желаний, мотивов, интересов, устремлений, собственного бытия. В границах города и его относительно автономных исторически сложившихся местных сообществ реализуется сегодня более 80% жизненных потребностей населения.
Понятия "административная черта города" и "городская черта" могут на практике не совпадать. Административная черта (граница) - это линия ограничения территории,
77
административно подчинённая (подведомственная) органам городского самоуправления (городской думе, администрации города). В границах административной черты может быть расположено несколько населённых пунктов, которые являются относительно самостоятельными местными сообществами. Вместе с тем органы местного самоуправления, находящиеся в этих поселениях, по существу являются структурными подразделениями единого муниципального органа самоуправления. Городская черта (граница) - это линия ограничения территории, которая обеспечивает социально-воспрозводственный цикл жизнедеятельности населения, комплексного развития данного населённого пункта. В пределах городской черты находятся земли, которые состоят в ведении органов местного самоуправления города, собственников на землю и иных пользователей земельных участков.
Социальные границы города, в отличие от административных можно определить как ареал повседневной жизнедеятельности населения, проживающего или только работающего на территории муниципального образования (т.е. города) и его окружения. Социальное пространство города очерчивается достаточно определённой повседневной (будничной) подвижностью населения, пространственными перемещениями его от жилища до места работы и учреждении культурно-бытового обслуживания. Поэтому социальные границы современного города (особенно крупнейшего) не совпадают с его административными границами, охватившими пригородную зону и нередко всю агломерацию.
При определении границ волостей, уездов и других подобных муниципальных образований следует учитывать территориально-ресурсный и демографический потенциал, эколого-экономическое единство территории.
Критерии установления границ должны обеспечить целостность территории всех муниципальных образований. В частности, одно муниципальное образование не должно находиться внутри другого того же уровня; муниципальное образование не может быть "разрезано" другим на две или больше части. Основные критерии установления границ
78
муниципальных образований должны быть едиными на всей территории РФ, что должно обеспечивать общую для России процедуру их юридического определения, внутреннее единство реформы местного самоуправления, способствовать сохранению и укреплению целостности государства. Эти критерии будут отличаться в деталях, но не в принципиальных подходах, которые должны дополняться другими критериями, отражающими своеобразие данной территории.
Определённый интерес представляет исследование характеристик и свойств границ муниципальных образований. Так как пространственно-временные циклы жизнедеятельности населения отличаются относительным постоянством, то и границы территориальных общностей населения характеризуются стабильностью, крайней инерционностью, устойчивостью. Мировой и российский опыт показывает, что изменение границ внутри государства происходит крайне редко, медленно и болезненно, а попытки радикальной перестройки административно-территориального деления наталкиваются на многочисленные трудности. Следует подчеркнуть, что в современной территориальной организации общества город или другое муниципальное образование с чётко очерченными сложившимися границами фигурирует как символ относительной стабильности, устойчивости и автономии.
Именно на свойстве статичности границ территориальных общностей основываются конституционные гарантии, долговременность и эффективность действия законов, принимаемых обществом (в том числе и в развитии местного самоуправления), во многом обеспечивается стабильность государства в целом. Сложившиеся границы позволяют также осуществлять долговременное управление (регулирование, прогнозирование, проектирование) различными социально-экономическими процессами.
В то же время, отмечая позитивные стороны стабильности, устойчивости административно-территориальных границ, в том числе и на уровне самоуправляемых единиц, нельзя забывать о диаметрально противоположных свойствах границ. Статичность, законсервированность границ во времени и
79
пространстве при изменяющихся социально-экономических, политических ситуациях и колеблющихся жизненных ритмах человека могут стать барьером дальнейшего развития территориальных общностей (в том числе и городов), тормозом реформационных процессов и преобразований.
Если в ходе развития общества возникают такие противоречия, то, как показывает мировой опыт, имеются три основных пути их разрешения: а) переустройство, корректировка внешних и внутренних границ с учётом сложившейся ситуации и традиций; б) сохранение границ при условии перераспределения, передачи компетенций, полномочий, функций как сверху вниз, так и снизу вверх; в) развитие полифункциональных границ т.е. отсутствие стремления втиснуть в административные границы, например, одного города и тем более его районов, все функции управления как государственного, так и местного значения, для чего рекомендуется параллельно развивать другие формы территориального управления (например, формирование специализированных округов - школьных, избирательных, судебных и т.п.), а также активно формировать территориально-общественное самоуправление.
Уровень проницаемости границ муниципального образования зависит как от количества и качества коммуникаций, пересекающих границы, так и характеристики самой границы. Внешние связи дают главные импульсы к развитию любого поселения. Исторически тенденция такова, что каждый город, каждое село (как муниципальное образование) оказываются всё более связанными с другими пунктами не только экономически, но социально, демографически и экологически. Следует подчеркнуть, что формирование приграничных полос с различными интересами нередко оказывает "угнетающее" влияние на хозяйственное освоение приграничных территорий муниципальных образований.
Установление и изменение границ муниципального образования, которые осуществляются по инициативе населения, органов местного самоуправления или органов государственной власти субъекта РФ, должны обосновываться
80
соответствующей проектно-планировочной документацией (например, генеральными планами, проектами планировки и застройки) или специальными исследованиями. Границы территориальных общественных образований (за исключением населённых пунктов) устанавливаются по предложению жителей в соответствии с уставом муниципального образования. Как видим, процедура изменения границ довольно сложна, и этот вопрос решается с обязательным привлечением соответствующих государственных органов субъектов РФ.
81